石棉县中医院关爱伤残群众

德国在区域治理方面经多年发展已经形成较为完善的制度体系，其重要的治理手段为：由地方政府自发建立区域性协调组织协调关系、促进地方合作、实现管理职能。

例如，根据人口密度、地区大小及城市架构所占份额，德国在1993年拥有45个都会密集区域[原西德35个，原东德10个]。某一组织的建立往往涉及一系列相关法律的修改，例如，《建立汉诺威地区法》的颁布涉及18项相关法律的修改。

汉诺威地区的建立，主要得益于区域内强有力的推动者、普遍传播的为受到全球竞争压力产生的转型意识以及近40年来不断增强的地方参与的区域意识。地方自治具体由各州自行制定法律调整。[14]Joachim Blatter,Metropolitan Governance:Theoretische Formen,vielfltige Reformen und der aktuelle Nivellierungsdruck in deutschen Grostadtregionen,in Lokale Politikforschung heute,Hubert Heinelt,Angelika Vetter[Hrsg.],Springer 2008,S.139. [15]Joachim Blatter,Metropolitan Governance:Theoretische Formen,vielfltige Reformen und der aktuelle Nivellierungsdruck in deutschen Grostadtregionen,in Lokale Politikforsehung heute,Hubert Heinelt,Angelika Vetter[Hrsg.],Springer 2008,S.140. [16]Joachim Blatter,Metropolitan Governance:Theoretische Formen,vielfltige Reformen und der aktuelle Nivellierungsdruck in deutschen Grostadtregionen,in Lokale Politikforschung heute,Hubert Heinelt,Angelika Vetter[Hrsg.],Springer 2008,S.140. [17]Joachim Blatter,Metropolitan Governance:Theoretische Formen,vielfltige Reformen und tier aktuelle Nivelliernngsdruck in deutschen Grostadtregionen,in Lokale Politikforschung heute,Hubert Heinelt,Angelika Vetter[Hrsg.],Springer 2008,S.141-142. [18]Werner Heinz,"Inter-Municipal Cooperation in Germany:The Mismatch between Existing Necessities and Suboptimal Solutions",in R.Hulst and A.van Montfort[eds.],Inter-Municipal Cooperation in Europe,Springer 2007,p.99. [19]Joachim Blatter,Metropolitan Governance:Thcoretische Formen,vielfltige Reformen und der aktuelle Nivelliernngsdruck in deutschen Grostadtregionen,in Lokale Politikforschung heute,Hubert Heinelt,Angelika Vetter[Hrsg.],Springer 2008,S.139. [20]Hans-Jrg Frick und Michael Hokkeler,Interkommunale Zusammenarbeit Handreichung für die Kommunalpolitik,Bonn 2008,S.52. [21]例如，《巴登符腾堡州宪法》第71条第1款规定，州保证目的协会享有自治权力，它在法律框架内管理事务，并自己承担责任。长三角经济圈、珠三角经济圈、环渤海经济圈等区域经济体开始形成，传统的行政区划间的竞争已经转向区域间的竞争，跨行政区划的规划与管理手段重要性逐渐增加。各州随后就地方合作制定了不同的法律。

例如巴伐利亚州《地方自治团体合作法》第4至6条规定了一般及特别工作团队的建立以及撤销。此外，德国的地方自治始终得到宪法和法律明确保障。因而宪法实施第一位的问题是建立一个可以有效运作的国家权力配置机制，在该机制的运作中观察宪法的各项价值目标能够在多大程度上得到实现，然后再对国家权力机制进行微调或全面改革。

例如：张千帆先生提出：作为理智温和的左、右双方都能接受的制度设计，宪政民主代表了中国改革的未来走向。[19] ┌──────────────────┬───────────────────┐ ││宪法的两种含义│ │├─────────┬─────────┤ ││宪法文本│宪法实施│ ├─────┬────────────┼─────────┼─────────┤ │宪法内容│宪法价值目标│共识一│共识四│ │├────────────┼─────────┼─────────┤ ││国家权力配置机制│共识二│共识三│ └─────┴────────────┴─────────┴─────────┘ （图略） 首先，任何国家宪法文本对其价值目标的描述，使用的都是一些高度抽象概括的用语。进入专题： 宪法共识 宪法价值 宪法实施 宪法改革 。加拿大在1867年取得独立地位后，直到1982年才制定了具有宪法地位的权利宪章。

对中国宪法的价值目标，在文本解读中并不存在太大争议，争议更多地集中于中国宪法文本规定的国家权力配置机制。实践中的难题只能在实践中解决，共识本身将是改革的结果。

韩大元：宪法与社会共识：宪法统治到宪法治理，载《交大法学》2012年第1期。即使近年来比利时两大族群日渐疏远、比利时国家日渐空心化，正在向两个独立国家转变的分裂道路上越行越远，但是这也是在宪法的框架内和平进行，并未出现其他国家常见的激烈动荡甚至内战。从政治稳定角度来看，对国家权力配置机制的共识又一次显示出了其更重要的作用。行政法治，第5条：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家……一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。

在欧盟一体化进程中，直到2009年年底欧盟才有了具有法律约束力的权利宪章。关键词:  宪法共识，宪法价值，宪法实施，宪法改革 一、导言：宪法共识的两种字面含义 共识一词并非中国宪法文本的用语，在目前中国还不存在实质运作的宪法解释机制的情况下，我们只好求助于权威词典的解释来尝试确定该词的含义。[6]现代宪法兴起于欧美国家，经过两百多年的发展，欧美国家的宪法规范体系至少在价值观上已经具有了很大的相似性，并且以一些由欧美国家主导制定的国际人权公约反映出来。虽然杨先生没有谈及宪法的最终目标，但是可以认为杨先生并不反对至少人民主权是宪法的价值体系内地位较高的价值。

当对宪法文本中国家权力配置机制的解读本身就不存在共识时，由于国家权力配置机制是从文本上的宪法到现实中的宪法的关键环节，这将决定这种调整的需要更加强烈。在这种从宪法文本中的价值目标规定到宪法价值目标在实践中得以实现的过程中，国家权力配置机制从表面上看只处于从属性的服务地位，但是实际上却是宪法文本价值目标实现的关键，因此在实践中，最重要的宪法共识也在于对国家权力配置机制的共识。

实践更证明，即使对宪法价值的共识仅仅停留在最形式和抽象化层面上，但是如果对宪法国家权力配置机制存在高度的共识并因此得到了忠实实施的话，这样的宪法同样可以得到很好的全面实施。高全喜：革命、改革与宪制‘八二宪法及其演进逻辑：一种政治宪法学的解读，载《中外法学》2012年第5期。

韩大元先生也提出宪法学的社会共识是指，在一个社会共同体当中，在保障每个成员的个体性和意志自由性的前提下，使得社会共同体具有一个共同的价值共识或者基本的社会共识和价值的共识。[10] 从该定义中我们可以抽取出：保护人权、人民主权、分权、责任政府、行政法治、司法独立、多党制这七项相互之间不存在明显等级关系的基本原则。只有具有了这种国家权力配置机制从文本到实施的共识，宪法才能真正地实施，存在于宪法文本解读中的宪法价值共识才能真正转化成实践中对宪法价值的实现。例如：李炳辉、周叶中两位先生提出：因此，我们需要在政治宣传之外，寻找另一种能为人们广泛接受的共识，并以此作为社会价值的基础，以赢得全国人民的广泛遵行。因此，虽然从宪法的规范逻辑和理论推演上说，宪法的价值目标要先于国家权力配置机制存在，国家权力运作的目的是服务于宪法价值目标的实现，但是在宪法实施中，一个能从文本规定转换成真实实践国家权力配置机制却是宪法得以实施的前提。在汉语语境下，宪法共识同时具有对宪法文本的共识与对宪法实施的共识两种含义。

但是与任何法律不同，宪法实施却不能寄希望于一个本身的权威来源可以独立于宪法、甚至高于宪法权威的实施机关以强制力的方式来实现，因为这个强有力的宪法实施机关本身是宪法得到实施的结果。在一些基层党组织早已开展公推直选活动。

[34]这就需要人们从有限的共识出发——例如目前中国的人民代表大会制度虽然存在许多问题，但是却是最能汇集民意的代议制度，走向更大的共识，例如在实践中逐步将人民大会制度做实做好，使各方力量都能利用这种制度平台来表述自己的利益，以此获得一个最佳的平衡，这或许是更可行的寻找宪法共识的途径。但这并不意味着，现行中国宪法文本在中国宪法制度的发展和改革中可以被抛在一边，相反，现行宪法文本应当成为宪法改革的起点。

最后，正是因为宪法的世俗性，对宪法文本的共识无法承担起全社会价值基础的重任。实践中的共识本身需要人们在实践中通过不断的试验甚至试错来达成。

例如美国联邦宪法的制定过程，权利法案是以修正案的形式进入宪法文本。[32]其实早在20世纪50年代，党的第一代领导人早已提出过要向宪法学习党内民主的思想，[33]这都说明从现行中国宪法出发进行国家权力配置机制的改革，将更易于获得共识并推行。它虽然提及了一个内涵不确定的认识的客体，但是却没有指明认识的主体，前文的讨论回避了这一问题。[5]例如韩大元先生指出：首先，不尊重宪法文本、不尊重宪法规则，已经成为国家生活中最需要解决的问题。

正是因为该热点的存在，欧美国家宪法规范体系实际上反而成为了不同论者争论的参照标准，即使那些高度强调中国宪法文本规定与实施中的中国特色的论者，也倾向于利用欧美国家的宪法规范体系来作为判断中国特色的标准。中国宪法实施中文本对现实的缺乏解释力的情况，更多地在于国家权力配置机制的文本解读与实践情况的强烈反差。

[1] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》（第6版），商务印书馆2012年版，第457页。之所以形成这样一个价值共识的目的，就是每个个体的多样性都能得到更好的确立和更好的保护，韩大元：宪法与社会共识：宪法统治到宪法治理，载《交大法学》2012年第1期。

本文感谢在年会的讨论中王广辉、管光、莫纪宏、上官丕亮、张千帆这几位老师对本文的批评意见，根据这些批评意见，本文进行了进一步的修改。[4]至于中国的宪法实施，例如中国宪法在国家政治生活中的实际权威，无疑争议就更多。

但是为了实现该目标，现代宪法在对公民基本权利作出明文阐释、从而细化这一价值目标内涵的同时，又需要对国家权力的配置和运行做出规定，以此来防止国家权力损害基本权利，并激励国家权力尽可能发挥出实现这些基本权利的作用。以欧美国家宪法中较为年轻的《德国基本法》为例，它规定了自由民主的基本秩序，对该秩序的攻击有可能会引起剥夺个人基本权利、[7]取缔社团[8]或取缔政党[9]的严重宪法后果，因此自然属于德国宪法秩序核心内容。换一个角度说，如果一定要宪法承担起这种社会价值基础共识甚至民族精神的作用，面对现代社会价值的高度多元性，首先这就需要将宪法价值实体化，规定正统的宪法价值解读，并以宪法和法律条文的形式、从上而下要求人民来接受这种实体性的宪法价值。[3] 这种既能够容忍改革乃至违宪又能够抵御革命回潮的政治宪法结构，才是‘八二宪法的最值得关注的本性，也才是它作为改革宪法的本性。

来源：《行政法论丛》第16卷，第153-168页。如果说对中国宪法文本的解读，在分权、司法独立和多党制这三项原则上存在分歧的话，那么对在中国宪法的实施中，对于国家权力机关相互之间配合远远多于制衡、司法机关缺乏独立地位以及中国共产党的领导地位，任何头脑清醒的观察者可能都不会否认这种判断，可以形成共识。

五、余论：谁的共识？ 宪法共识一词不仅是个有歧义更是一个残缺的词语。[18]这些‘宪政主张指向非常明确，就是要在中国取消共产党的领导，颠覆社会主义政权

前一种含义更多的是从规范和学术的角度出发，是对由宪法文本承载的规范体系的理想化描述。二、对中国宪法文本的共识存在于宪法价值目标上 现代宪法的内容基本上可以分为两个部分：对宪法价值目标的规定。